Введение

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в том, что программно-целевой метод - используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

Сама идея программно-целевого метода лежит в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях бюджета, а и на том, как наиболее эффективно их использовать с целью получения конкретных результатов. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании, рассмотрение практики планирования данного метода при планировании расходов бюджета муниципального образования.

К задачам данной курсовой работы можно отнести:

Рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования;

Выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода;

Изучение практики планирования расходов бюджета города Омск программно-целевым методом;

Внесение предложений по эффективному планированию расходов бюджета города Омска программно-целевым методом.

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

Объектом данной курсовой работы является бюджет муниципального образования - города Омска.

Методы исследования, использовавшиеся при подготовке курсовой работы, включают с одной стороны эмпирическую часть, а с другой -подкреплены объемной теоретической и методологической базой. В основе эмпирической базы курсовой работы лежит рассмотрение применения программно - целевого метода при планировании расходов муниципальных образований РФ. Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные акты РФ, методические и справочные материалы.

Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути - способы - средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем - более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов .

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления .

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом - относительно отдельной организации, и макроэкономическом - относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий - это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1. Разработка общих целей.

2. Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

3. Определение путей и средств их достижения.

4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими .

На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы .

Таким образом, рассмотрев значение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, можно сделать вывод, программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

Эффективное использование бюджетных средств - является важной проблемой, особенно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов. В этих условиях первоочередной задачей становится определение приоритетов при распределении бюджетных их ресурсов, выявлением источников финансирования расходов и контроль за целевым и эффективным использованием средств. Достижение этих задач возможно при применении программно-целевого метода формирования бюдже тту.

Программно-целевой метод составления бюджета впервые был предложен в. США в середине

1960. Он был применен в. Министерстве обороны министром. Робертом. Макнамарой, который позаимствовал эту систему в автомобилестроительной компании"Форд", которую ранее возглавлял. Президенту. США этот метод спо одобався, данный метод формирования средств были переведены все министерства. Практика программно-целевого метода планирования постепенно распространилась на другие страныа інші країни.

В Украине этот метод был впервые внедрен при составлении бюджета на 2002 год. В статье 10. Бюджетного кодекса определено законодательно применения программно-целевого метода при формировании бюджета кабинете ет. Министров Украины распоряжением № 538-р от 14 сентября 2002 года одобрил. Концепцию применения программно-целевого метода в бюджетном процессе. Этот документ определил цели и основные принципы приме вания программно-целевого метода, его элементы и этапы реализации. Концепцииції.

Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Применение программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменило идеологию бюджетного процесса, но и позволило повысить его эффективность, потому что:

Процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

А затем - на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредоточивалось именно на ресурсах, результатам же внимания не уделялось. Рассмотрим пример. Основной статьей расходов бюджетных учреждений, выполняющих работы и оказывающих услуги населению, является выплата заработной платы. Во не хватает средств для приобретения материалов и энергоресурсов становится вопрос, если невозможно выполнения учреждением своих ф. УНКЦ, то за что платить заработную плату? возможность не только повысить им заработную плату, но и повысить результат их деятельности. Именно такой подход при формировании расходной части бюджета и используется при программно-целевом метод и планированию расходовдатків.

Итак, сущность программно-целевого метода заключается в следующем:

1. Акцент переносится из потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использ зования бюджетных средств (то есть от экономической категории, например, - заработная плата с целями, на которые распорядители спрашивают финансирования).

2. Внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств - на обеспечение эффективности. При разработке бюджетной политики в пер ршу очередь учитывается фактор: что получит общество за те деньги, что оно тратитє?

Ставится вопрос не о правильности использования средств при исполнении бюджета, а о том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной политики

3. Оценка и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода

4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов

Еще до внедрения программно-целевого метода, как основного метода планирования бюджета с 2002 года, в бюджетном процессе уже применялись некоторые его элементы, в частности:

1). Начиная с 1998 года введены бюджетные запросы установленной формы, в которых главные распорядители бюджетных средств обязательно отражают:

Основная цель деятельности;

Задача на плановый год;

Проведен анализ результатов деятельности, достигнутых в прошлом году;

Прогноз ожидаемых результатов деятельности в текущем году;

Обоснование распределения предельного объема расходов по кодам функциональной классификации и направлениями деятельности

2). Названия отдельных кодов функциональной классификации, применявшиеся для одного главного распорядителя, сегодня по своей признаком могут быть названиями бюджетных программ

3). Главные распорядители бюджетных средств имели возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности

(как на стадии формирования проекта бюджета при подготовке бюджетного запроса, так и на стадии исполнения бюджета при составлении бюджетной росписи и в процессе текущего выделения средств)

. Программно-целевой метод составления бюджета - это группирование различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы

Как правило, каждая программа - это фискальное обязательство одного главного распорядителя бюджетных средств, эффективность работы которого оценивается с точки зрения достижения целей программы

. Программа - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и осуществляется распорядителем бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функций

Основные характерные черты бюджетной программы:

1) не ограничивается во времени;

2) одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов;

3) название бюджетной программы должна отражать основную сущность программы, то есть отражать направление использования средств бюджета;

4) по своему содержанию бюджетная программа должна относится к одному разделу функциональной классификации

. Например программа"Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях"относится к одной функции"Образование"и подфункции"Высшее образование", а ее название раскрывает основное содержание программы;

5) бюджетная программа должна быть четкой, конкретной и понятной для широких масс;

6) составляющие программы могут иметь подпрограммы, т.е. мелкие направления деятельности, касающиеся программы

Ранее применялся постатейный метод формирования бюджета. Программно-целевой метод - это формирование бюджета не по функциям, а по программам время коды программной классификации должны быть связан ни с кодам функциональной классификации, что дает возможность представить бюджет в разрезе функций. Функциональная классификация расходов бюджета применяется исключительно в аналитических и статистических доку нтатах.

Привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду функциональной классификации расходов бюджета используется для:

Составление сводного бюджета;

Осуществление макроэкономического анализа;

Формирование государственной политики в сферах экономики;

Проведение международных сравнений расходов по функциям. При применении постатейного метода планирования бюджета

осуществлялось только на год. Программно-целевой метод способствует стратегическому подходу, т.е. планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможным внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использованияння.

Благодаря планированию бюджета по целевым программам обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств по сравнению с постатейным методом, который не давал возможность понять, что именно финансируется под тие семьей или иной функции.

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления рассмотрел опыт и проблемы внедрения методов программно-целевого управления общественными финансами в муниципальных образованиях.

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления провел «круглый стол» на тему «Внедрение методов программно-целевого управления общественными финансами в муниципальных образованиях: опыт и проблемы». В обсуждении приняли участие члены Совета Федерации, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций, научного сообщества.

Выступившие в ходе «круглого стола» представители федеральных министерств и ведомств ознакомили участников мероприятия с состоянием дел в данной сфере, отметив, что серьезным вопросом, требующим решения при программно-целевом финансировании, является увязка мероприятий программы социально-экономического развития региона (муниципального образования) с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социально-экономического развития и мероприятий целевых программ, по словам выступавших, способны обеспечить повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, сокращение нерациональных, «непродуманных» расходов, и, соответственно, не допустить неэффективное расходование бюджетных средств. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств.

По словам участников мероприятия, практическое внедрение перспективных инструментов бюджетирования показало, что при определенных преимуществах данного метода возникает целый ряд проблем на муниципальном уровне, основными из которых являются методологические затруднения, недостатки в системе статистической информации, а также нехватка квалифицированных кадров.

В выступлениях было отмечено, что программные методы целевого бюджетирования должны опираться на базисные понятия стратегического планирования. Для перспектив развития регионов и муниципалитетов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования в муниципальных образованиях требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Участники обсуждения были едины во мнении, что процесс разработки и реализации муниципальных целевых программ нуждается в детализации, совершенствовании методологических механизмов. Общими требованиями к бюджетным целевым программам, по их мнению, должны стать: четкая формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной и муниципальной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации про граммы (индикаторов экономической и социальной эффективности); обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы.

В целях устранения проблем в правовом регулировании обсуждаемых вопросов по итогам «круглого стола» его участники приняли за основу проект рекомендаций в адрес органов федеральной исполнительной власти, где, в частности, было предложено:

• ускорить разработку проекта федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который должен утвердить единый перечень и единые требования к документам планирования;
• сформировать нормативную правовую базу, регламентирующую порядок разработки и утверждения муниципальных целевых программ на долгосрочную перспективу;
• разработать методические рекомендации с пошаговой детализацией процесса программно-целевого бюджетирования;
• разработать модельные (рекомендательные) нормативные акты, содержащие основу для разработки местных Положений о порядке подготовки, утверждения и реализации целевых программ (долгосрочных, ведомственных) муниципального образования;
• разработать общую систему показателей (индикаторов) для мониторинга и оценки достижения поставленных целей в соответствии со спецификой местного самоуправления. При этом целесообразно, чтобы ряд ключевых показателей был унифицирован в масштабах России, а определенный набор показателей – на региональном и отраслевом уровнях. Кроме того, на федеральном уровне необходимо утвердить социальные стандарты;
• внести изменения в и , устанавливающие:

1. содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы»;
2. установить критерии, позволяющие разграничить муниципальные целевые программы на долгосрочные, краткосрочные и среднесрочные, а также рамочные сроки их действия, например, не менее трех лет;
3. механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также программой социально-экономического развития Российской Федерации, программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными целевыми программами;
4. компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации указанных программ.

Основной целью любого современного демократического государства является рост качества и уровня жизни населения, главным фактором которого является эффективное государственное финансовое управление и качественное бюджетное планирование.

В большинстве стран мира под качественным бюджетным планированием понимается бюджетирование, ориентированное на результат, основным инструментом которого выступает программно-целевой метод. Мировой опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета . В силу этого актуальной и приоритетной целью Правительства Российской Федерации является внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях бюджетной системы. Для регионов и муниципальных образований внедрение данного метода имеет особую важность, поскольку их услуги максимально приближены к населению и определяют качество его жизни, а бюджетные расходы стимулируют развитие региональной экономики и социальной сферы. Поэтому рассмотрение роли программно-целевого метода и изучение опыта его реализации в региональном финансовом управлении является актуальной задачей современных научных исследований.

Переход на новый уровень управления общественными финансами в Российской Федерации стал возможен благодаря проведению бюджетных реформ с 1999 г. по настоящее время. Суть их состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров. Достигается это путем внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, которое позволяет осуществить переход от бюджетирования со сметным финансированием деятельности к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года. При этом основным инструментом его реализации является программно-целевой метод бюджетного планирования.

В рамках данной работы, ввиду возникновения неопределенности, связанной с внедрением в российскую практику понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее БОР), раскроем понятия и взаимосвязь БОР и программно-целевого метода бюджетного планирования.

В экономической литературе понятия «программно-целевое бюджетирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат» зачастую отождествляются. Однако, на наш взгляд, это не совсем верно, поскольку «бюджетирование, ориентированное на результат» — понятие более широкое. Оно представляет собой метод планирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, обеспечивающий распределение бюджетных средств исходя из общественной значимости ожидаемых и конкретных результатов их использования с учетом приоритетов государственной экономической политики. В свою очередь планирование расходов бюджетов, с целью предоставления общественных благ, может быть реализовано с помощью различных методов бюджетного планирования. Таким образом, программно-целевой метод является одним из способов реализации системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Программно-целевой метод бюджетного планирования основан на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. В арсенале программно-целевого метода присутствуют следующие инструменты: федеральные (долгосрочные) целевые программы (далее Ф(Д)ЦП); ведомственные целевые программы (далее ВЦП); государственные программы (далее ГП), государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы.

Программно-целевой метод бюджетного планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Основными предпосылками внедрения программно-целевого метода в бюджетную практику России в 2000-е гг. явились следующие:

1. Расходы за 2000-е гг. существенно выросли, но без увязки с приоритетами, происходил торг за ресурсы и размывание бюджетной дисциплины.
2. Сохранились стимулы увеличения бюджетных расходов, но не были созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
3. Стратегическое планирование было слабо увязано с бюджетным планированием, а структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.
4. Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов было методологически не взаимоувязано.

Отметим, что активная фаза разработки государственных программ в РФ началась в последние пять лет в связи с появлением нормативно-правовой и методологической базы, которая включает в себя:

1. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588).
2. Методические указания по разработке и реализации госпрограмм
   (приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817).
3. Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р).
4. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам (впервые сформировано в 2010 г. при подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на 2011—2013 гг.).
5. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация).

В соответствии с ФЗ № 104 в результате введения в действие новой редакции ст. 179 БК РФ, устанавливающей правовые основания для формирования государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, такие понятия, как ФЦП и ВЦП, потеряли свою актуальность. В рамках указанного выше закона ФЦП и ВЦП, ровно, как и любые другие программы и их мероприятия, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета, подлежат включению в соответствующую государственную программу.

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития. Она состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ, которые в свою очередь делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках государственной программы задач. Структура государственной программы представлена на схеме 1.

Схема 1. Структура государственной программы

Методические указания по разработке и реализации государственных программ определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне зафиксированы наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов определены следующие общие принципы разработки и реализации государственных программ:

1. Формирование госпрограмм исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
2. Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию (достижение конечных результатов).
3. Установление для госпрограмм, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных, которые характеризуют удовлетворение нужд внешних потребителей, и непосредственных, которые отражают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.
4. Интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей госпрограмм.
5. Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
6. Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации госпрограмм с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.

Государственная программа представляет собой инструмент увязки бюджетного и экономического планирования, поэтому в государственном финансовом управлении она занимает особое место. Модель внедрения государственной программы представлена на схеме 2.

Схема 2. Модель внедрения государственных программ

Таким образом, особенностями государственных программ является то, что они:

• вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей;
• объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;
• состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП;
• реализуются ответственным исполнителем, соисполнителями, которые отвечают за свои подпрограммы, и участниками;
• государственные программы РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы увязаны друг с другом (субсидии).

В субъектах Российской Федерации первые масштабные попытки практического применения программных принципов бюджетного планирования связаны с реализацией в 2004—2010 гг. программ реформирования региональных финансов, а затем пришедших им на смену программ повышения эффективности бюджетных расходов. В упомянутых программах, в частности, содержались разделы, предусматривающие применение методов и инструментов БОР, во многом совпадающих с программными принципами бюджетного планирования. В настоящее время в органах государственного управления и в экспертном сообществе четко не сформировалось однозначной позиции, каким образом внедрение программного бюджета должно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях . Одним из наиболее актуальных вопросов в этой связи является нечеткое понимание того, должны ли субъекты РФ повторять конструкцию государственных программ вышестоящих органов власти. Существуют разные мнения по этому вопросу: некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социально-экономического развития, поэтому и программы должны быть различны.

Отметим, что применение государственных программ субъектами РФ осуществляется исключительно по инициативе региональных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 02.04.2012 № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий. Кроме того, п. 3 ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять целесообразность и сроки перехода к формированию бюджета в программном формате. Таким образом, субъекты РФ самостоятельны в выборе формата бюджета. Так, в Республике Карелия отменены правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ.

При этом стоит отметить, что, согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2012 г. , у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляла 50 % и выше (в среднем по России данный показатель равен 46,9 %). В то же время в ряде субъектов РФ доля программных расходов по-прежнему остается на низком уровне и составляет около 5 %. Выделяются и «передовые» регионы, доля программных расходов которых превосходит 80% всех расходов регионального бюджета, к ним относится и Республика Карелия (табл. 1).

Таблица 1

Удельный вес программной части расходов «передовых регионов»
Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета в 2012 г.

Высокая доля программной части бюджетных расходов у перечисленных выше субъектов Российской Федераций является одной из основных характеристик эффективности использования бюджетных ресурсов и высокого качества государственного финансового менеджмента. Кроме того, как показывает анализ, она в значительной степени определяет качество управления региональными финансами. Так, по результатам проведения Министерством финансов Российской Федерации мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований в 2012 г. установили, что вышеназванные субъекты отнесены к субъектам с высоким или надлежащим качеством управления региональными финансами.

Интересен опыт внедрения программно-целевого метода в Республике Карелия. Необходимость перехода к формированию бюджета Республики Карелия в программном формате была особо подчеркнута в Программе повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Республики Карелия от 31.12.2010 № 659р-П. В течение последних пяти лет происходит активный переход на программный принцип формирования бюджета Республики Карелия. Правительством Республики Карелия создается необходимая нормативно-правовая база для перехода к «программному» бюджету. Внедрение в Республике Карелия программного бюджета осуществляется исходя из следующих принципов :

• формирование государственных программ осуществляется на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения, учета положений стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Карелия, отдельных решений Главы Республики Карелия и Правительства Республики Карелия;
• наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований бюджета Республики Карелия;
• установления для государственных программ измеримых результатов их реализации;
• интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) мер для достижения целей государственных программ;
• определения органа исполнительной власти Республики Карелия, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
• наличия у ответственных исполнителей и соисполнителей государственной программы полномочий, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;
• проведения регулярной оценки эффективности реализации государственных программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 26.09.2012 № 574р-П был утвержден перечень из 18 государственных программ Республики Карелия, сгруппированных по четырем основным направлениям; организована работа по подготовке органами исполнительной власти Республики Карелия государственных программ:

1. Новое качество жизни (8 программ).
2. Инновационное развитие и модернизация экономики (6 программ).
3. Обеспечение безопасности (1 программа).
4. Эффективное государство (3 программы).

В законе Республики Карелия от 20.12.2013 № 1759-ЗРК «О бюджете Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» было предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по двум государственным программам, утвержденным на момент формирования проекта бюджета Республики Карелия.

На сегодняшний день Правительством Республики Карелия утверждены следующие государственные программы:

1. «Развитие агропромышленного комплекса и охотничьего хозяйства Республики Карелия на 2013—2020 годы».
2. «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия».
3. «Развитие институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина».
4. «Содействие занятости населения в Республике Карелия».
5. «Программа развития здравоохранения в Республике Карелия на 2013—2020 годы».

Согласно представленному к проекту бюджета Республики Карелия на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. аналитическому распределению бюджетных ассигнований по государственным программам Республики Карелия, расходы бюджета РК в рамках государственных программ (с учетом разработанных проектов) составляют более 94 % общего объема расходов бюджета. Анализ данных показал, что наибольший удельный вес программных расходов в структуре бюджета РК в 2014 г. занимают расходы на «Развитие образования» — 25, 81%, «Социальную поддержку граждан» — 25,50 %, «Развитие здравоохранения» — 19,11 %. Это свидетельствует о социальной ориентированности бюджетных расходов, отражает стремление к достижению долгосрочной цели социально-экономического развития республики, а именно: повышению качества жизни населения .

В результате проведенного исследования по показателю удельного веса расходов бюджета субъекта РФ, планируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджетов субъекта РФ за 2012 г., Республика Карелия занимает лидирующую позицию в Северо-Западном федеральном округе (табл. 2).

Таблица 2

Удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджетов субъектов РФ в Северо-Западном федеральном округе в 2012 г.

Субъект Российской Федерации	Доля расходов, формируемая в рамках программ (%)
Республика Карелия	92
Республика Коми	74
Архангельская область	19
Вологодская область	14
Калининградская область	39
Ленинградская область	17
Мурманская область	64
Новгородская область	51
Псковская область	26
г. Санкт-Петербург	21
Ненецкий автономный округ	36
В среднем по Северо-Западному ФО	41

Как было отмечено выше, осуществление качественного бюджетного планирования во многом определяет эффективность государственного управления и бюджетных расходов. Поскольку доля программных расходов в общей структуре расходов бюджета РК превышает 94 %, в связи с этим возникает вопрос об оценке качества бюджетного планирования в Республике: можно ли высокий удельный вес программных расходов рассматривать как критерий качества бюджетного планирования? Ответом на вопрос может стать анализ мониторинга качества финансового менеджмента, проводимый Министерством финансов РК. Годовой мониторинг качества финансового менеджмента в 2013 г. проводился на основе шести групп показателей, удельный вес которых за 9 месяцев 2013 г. следующий: бюджетное планирование — 23,3%; исполнение бюджета Республики Карелия в части расходов — 31,3%; учет и отчетность — 16,4%; контроль и аудит — 16,4%; исполнение судебных актов — 8%; исполнение бюджета Республики Карелия по налоговым и неналоговым доходам — 4,6% .

Как видно, наибольший вес при оценке качества финансового менеджмента занимают показатели «Бюджетное планирование» и «Исполнение бюджета в части расходов». За 9 месяцев 2013 г. средняя оценка мониторинга бюджетного планирования с учетом веса группы в оценке показателя составила 20,5 балла (из 23,3 балла), а по показателям «Исполнение бюджета в части расходов» составило 23,3 балла (из 31,3 балла). Средняя итоговая оценка мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2013 г. составила 84,5 балла по 100-балльной шкале. Таким образом, можно сделать вывод о том, что качество финансового менеджмента во многом определяется и зависит от доли программных расходов. В РК эта доля достаточно высокая, соответственно, и качество финансового менеджмента находится на высоком уровне.

Несмотря на большое количество преимуществ внедрения программного бюджетирования, опыт нескольких лет разработки государственных программ выявил существование целого ряда объективных и субъективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы России, в том числе на региональном уровне . Рассмотрим, какие из проблем, связанных с переходом на программный бюджет, характерны для Республики Карелия (табл. 3).

Таблица 3

Ограничения и проблемы при внедрении программного бюджета в РК

Ограничения/проблемы при внедрении программного бюджета субъектами РФ	Ограничения/проблемы при внедрении программного бюджета в РК
Проблемы при увязке программных бюджетов и документов стратегического планирования	На нормативно уровне такой проблемы не существует, но с точки зрения практики применения выявлено, что цели долгосрочной стратегии социально-экономического развития не в полной мере нашли свое отражение, подкрепление в расходной части бюджета
Нехватка ресурсной базы, например для реализации концепции социально- экономического развития (государственные программы должны быть разработаны «под деньги», которые есть)	Проблема существует
Бесконтрольность расширения количества целевых программ, зачастую пересекающихся между собой по целям, задачам, показателям и основным мероприятиям	В Республике Карелия такой проблемы нет, поскольку четко соблюдается принцип «непересекаемости» программ по целям и задачам.
Проблема отражения участия регионов в реализации федеральных программ, а муниципалитетов — в реализации региональных	Проблема существует
Проблема неопределенности вопроса о месте ДЦП и ВЦП в программном бюджете	Проблема существует, и на сегодняшний день она решена таким образом: ДЦП входят в структуру государственных программ в качестве подпрограммы
Проблема формирования непрограммных расходов	В Республике Карелия к непрограммным расходам относят расходы на управление
Необходимость перестройки работы системы органов — «переформатирование мозгов»	Проблема существует
Отсутствие определенной структуры государственных программ: должны ли регионы и муниципалитеты повторять конструкцию госпрограмм вышестоящих уровней власти	Проблема существует: решение — «не должны»
Не проработан механизм предоставления межбюджетных трансфертов (Непонятно, как осуществлять предоставление субсидий, дотаций на выравнивание в рамках одной программы на федеральном и региональном уровнях или другим способом?)	Проблема существует
Неопределенность процедуры оценки эффективности реализации программ	Проблема не существует

Обобщая зарубежную и российскую практику, можно сформулировать ряд требований, соблюдение которых обеспечит эффективность применения программно-целевого метода бюджетного планирования:

1. Программы должны содержать достижимые, точные соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов.
2. Данные показатели должны быть увязаны со стратегическими целями и задачами.
3. Программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы.
4. Необходимо организовать эффективную систему контроля за достижением запланированных программами результатов с установлением ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Решение указанных задач в перспективе создаст возможность расширить горизонт программно-целевого метода бюджетного планирования, что позволит в еще большей степени обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а также повысить эффективность расходов бюджета.

Таким образом, применение программно-целевого метода бюджетного планирования играет большую роль в государственном финансовом управлении регионом. Опыт реализации данного метода в Республике Карелия позволяет сделать вывод о наличии прямой зависимости между эффективностью использования бюджетных ресурсов, качеством государственного финансового менеджмента и использованием программно-целевого метода бюджетного планирования. Процесс внедрения программного бюджета — сложный и длительный процесс. В России, возможно, он займет даже большее время, чем потребовалось многим европейским странам. При его внедрении субъекты сталкиваются с большим количеством проблем и ограничений, что позволяет сделать вывод о том, что формирование целостной системы управления общественными финансами еще не завершено. Не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления общественными финансами, работают в полную силу. Тем не менее уже на данном этапе внедрения программного бюджета можно говорить о его положительном влиянии на государственное финансовое управление регионом.

Особую сложность вызывает не столько изменение технологической составляющей, сколько изменение подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс, с формального использования программ для обоснования эффективности своей деятельности и получения повышенного финансирования на их использование для структурной перестройки экономики регионов, выявление конкурентоспособных преимуществ территории и их развитие, а также оптимизацию существующих затрат. Очевидно, что успех внедрения этого метода связан, прежде всего, с тем, что оно должно осуществляться в рамках более широких преобразований как в сфере управления общественными финансами, так и в сфере государственного управления в целом. Только в этом случае оно может стать не только способом оптимизации бюджетной системы, механизмом управления территорией, но и катализатором роста ее конкурентоспособности.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
2. Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/, свободный (дата обращения 14.09.2014).
3. Письмо Минфина РФ от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 «О правовых основаниях утверждения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ порядков формирования и реализации государственных программ субъектов РФ» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70199776/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
4. Результаты оценки качества управления региональными финансами в 2012 году [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235, свободный (дата обращения 04.10.2014).
5. Приказ Министерства экономического развития Республики Карелия от 01.04.2013 № 70-А «Методические указания по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ Республики Карелия» [Электронный ресурс]. URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc, свободный (дата обращения 19.09.2014).
6. Аналитическая записка «О результатах проведения годового мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджета Республики Карелия, за 2013 год» [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/, свободный (дата обращения 04.09.2014).
7. Распоряжение Правительства Республики Карелия от 26 сентября 2012 года № 574р-П [Электронный ресурс]. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc, свободный (дата обращения 04.09.2014).
8. Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf, свободный (дата обращения 13.09.2014).
9. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/, свободный (дата обращения 24.09.2014).
10. Стародубровская И. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. Москва, 2008. (Научные труды / Ин-т экономики переход. периода; № 119Р). Прил. : Опыт внедрения БОР в г. Череповце / Ананенко С. А.

REFERENCES

1. Order of the Government of the Russian Federation on June 30, 2010 N 1101-r «On Approval of the Program of the Government of the Russian Federation to Improve the Efficiency of Budget Expenditures for the Period up to 2012 and an Action Plan for its Implementation in 2010». . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/ (accessed 15.09.2014).
2. Order of the Ministry of Economic Development of Russia on December 26, 2012 № 817 "On Approval of Guidelines for the Development and Implementation of State Programs of the Russian Federation" . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/ (accessed 09/14/2014).
3. Letter from the Ministry of Finance of April 2, 2012 N 02-16-03 / 1073 "On Approval of the Legal Basis for the Supreme Executive Authorities of the Subjects of the Russian Federation the Order of Formation and Implementation of State programs of Subjects of the Russian Federation" . // URL: http://base.garant.ru/70199776/ (accessed 15.09.2014).
4. The Results of Evaluation of the Quality of the Regional Finance in 2012 . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235 (accessed 04.10.2014).
5. Order of the Ministry of Economic Development of the Republic of Karelia from 01.04. 2013 number 70-A, "Guidelines for the Design, Implementation and Evaluation of the Effectiveness of State Programs of the Republic of Karelia" . // URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc (accessed 09.19.2014).
6. Policy Paper "On the Results of the Annual Monitoring of the Quality of Financial Management Exercised by the Executive Head of the Budget of the Republic of Karelia for 2013" . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/ (accessed 04.09.2014).
7. Decree of the Government of the Republic of Karelia from September 26, 2012 N 574r-P . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc (accessed 04.09.2014).
8. International Experience Program and Target Public Expenditure Management and its Adaptability in Russia . / Bryansk Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the Government of the Russian Federation. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf (accessed 13.09.2014).
9. Review of international experience in implementation of Performance-based budgeting . . URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (accessed 09.24.2014).
10. Starodubrovskaya I. V. Performance-based budgeting, regional and municipal levels, approaches and recommendations . M .: IET, 2008. 184 p .: ill. (Proceedings / Inst. of Economy in Transition. . № 119R). Appendix .: Experience of implementing PBB in Cherepovets / Ananenko S. A.

Республика Карелия отнесена к субъектам с надлежащим качеством управления региональными финансами.

Рассчитано по данным Министерства финансов Республики Карелия.

Анализ федерального и регионального законодательства, затрагивающего в той или иной степени вопросы бюджетных расходов, необходимо начать с Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), нормы которого являются основополагающими в сфере законодательного регулирования бюджетных правоотношений.

Основная идея БОР состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Бюджетный кодекс РФ в ст. 28 закрепляет принципы бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 34 БК РФ дает определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Практическое применение этой в целом правильной нормы ограничено отсутствием определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.

Анализ положений БК РФ, в частности, раздела III «Расходы бюджетов», регулирующих отношения в области расходов бюджетов, показывает, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется. Об этом, в частности, свидетельствует норма ст. 68 «Текущие расходы», которая связывает часть расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу товаров и услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций и др. Связь с результатами деятельности еще менее очевидна в ст. 70 «Расходы бюджетных учреждений». В соответствии с данной статьей целями расходования бюджетных средств бюджетных учреждений могут быть только оплата труда работников бюджетных учреждений, командировочные, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактам и в соответствии с утвержденными сметами.

Вместе с тем, ст. 74 «Финансирование расходов при выполнении условий» содержит норму, в соответствии с которой в законе о бюджете могут (но не должны) определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом о бюджете. В принципе, такими условиями могут быть достижение количественно определенных показателей социальной и экономической эффективности, однако существующая редакция ст. 74 позволяет трактовать ее сколь угодно широко.

Разделы БК РФ, посвященные регулированию бюджетного процесса, содержат ряд норм, которые, с одной стороны, делают необязательными применение и согласование с законодательными (представительными) органами количественно определенных целевых показателей деятельности получателей бюджетных средств, а, с другой, могут препятствовать применению принципов программно-целевого бюджетирования.

Так, согласно ст. 181 БК РФ, в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете, отсутствует требование устанавливать целевые показатели, для достижения которых выделяются соответствующие ассигнования.

Согласно ст. 172 БК РФ, в перечне сведений и документов, на которых базируется составление проекта бюджета, нет отчетов о результативности произведенных за предшествующий период затратах.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует требование представлять в законодательные (представительные) органы проект закона о бюджете в формате, позволяющем четко проследить связь между бюджетной политикой и результатами деятельности, которые хочет достичь правительство в будущем финансовом году.

В соответствии со ст. 233 Бюджетного кодекса РФ, свобода распорядителей бюджетных средств ограничена правом перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя. Таким образом, важное требование программно-целевого бюджетирования – самостоятельность руководителей ведомств в управлении государственными ресурсами оказывается трудно осуществимым.

Жесткая регламентация деятельности, принцип распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль за исполнением бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств, а не к проверке эффективности и результативности государственных расходов. Так, статья 160 БК РФ возлагает ответственность за реализацию принципа эффективного использования бюджетных средств в первую очередь на главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств. При этом в соответствии с нормами статьи 283 БК РФ неэффективное использование бюджетных средств не рассматривается напрямую в качестве основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, большинству органов государственной власти, уполномоченных осуществлять исполнение и контроль за исполнением бюджета действующее законодательство не вменяет в обязанность осуществлять проверку эффективности и результативности государственных расходов. В качестве исключения из правила можно привести статью 2 Федерального закона от 11.01.1995 г. № 11-ФЗ (ред. от 01.12.2004) «О Счетной палате Российской Федерации» 8 , согласно нормам которой, одной из задач Счетной палаты РФ является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. По аналогии с данной нормой федерального закона соответствующая задача по определению эффективности бюджетных расходов была поставлена перед региональными органами государственного финансового контроля, что нашло отражение в нормах соответствующих законов субъектов РФ.

К негативным моментам БК РФ можно отнести отсутствие в его главах, посвященных бюджетному процессу, каких-либо норм, предусматривающих составление проекта бюджета с использованием и учетом данных о результативности и эффективности понесенных государством в предыдущем финансовом году расходов. Кроме того, отсутствуют и нормы, обеспечивающие предоставление законодательным (представительным) органам власти вместе с проектом бюджета каких-либо данных, позволяющих сделать вывод о степени выполнения расходных обязательств, возлагаемых федеральными и (или) региональными нормативными правовыми актами на органы власти того или иного субъекта РФ.

Вместе с тем, на федеральном уровне был закреплен ряд отдельных элементов, позволяющих осуществлять эффективное расходование бюджетных средств. Например, впервые появившийся в Указе Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» 9 и закрепленный впоследствии в БК РФ принцип конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов (статьи 71, 72).

Распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 г. № 910-р 10 (в ред. постановления Правительства РФ от 06.06.2002 № 388) была утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Необходимо отметить, что одной из важнейших задач, которые необходимо решить для достижения среднесрочных целей, согласно положениям упомянутой Программы, является задача неукоснительного выполнения государством своих финансовых обязательств и использование бюджета в качестве активного инструмента государственной экономической политики. В первую очередь это касается повышения эффективности расходования бюджетных средств. Также в данной Программе отмечается, что одним из основных направлений бюджетной политики в среднесрочной перспективе является совершенствование политики государства в области расходов (на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных исходя из приоритетов социально-экономической политики).

Вышеназванные положения нашли свое отражение и в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 11 (ред. от 06.02.2004). В указанной программе отмечается, что в настоящее время органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) задолженность. В таких условиях отсутствуют стимулы не только к проведению ответственной бюджетной политики, но и к повышению качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами (что особенно важно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов), разработке и реализации программ развития и реформирования бюджетной сферы. Также отмечается необходимость расширения полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других расходов регионального и местного характера. При этом необходимо осуществлять внедрение в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, современных методов бюджетного планирования.

Значительное внимание в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. было уделено оказанию финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ, которую планировалось осуществлять через пять специализированных фондов, одним из которых стал Фонд реформирования региональных финансов. Порядок отбора субъектов РФ для предоставления денежных средств из указанного Фонда, а также порядок предоставления и расходования субсидий были определены в постановлении Правительства РФ от 08.05.2002 г. № 301 «Об утверждении положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов» 12 .

Указанное постановление Правительства определяет, что субсидии из Фонда будут предоставляться только тем субъектам РФ, отобранным на конкурсной основе, которые будут последовательно осуществлять реализацию программ реформирования государственных и муниципальных финансов, разработанных в соответствии с Основными направлениями реформирования региональных финансов. При этом одним из основных направлений реформирования региональных финансов, определенном в этом же постановлении Правительства РФ, является реформирование системы управления бюджетными расходами, что в первую очередь подразумевает:

формирование и применение критериев расходования бюджетных средств и оценки эффективности этих расходов;

проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов;

внедрение формализованных методик оценки полной стоимости государственных и муниципальных услуг с учетом финансирования за счет средств бюджетов всех уровней.

В целях совершенствования процедуры контроля за выполнением субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и мониторинга качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации был подписан приказ Минфина РФ от 11.05.2005 № 98 «О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации» 13

Особый интерес представляют перечни данных (основных параметров), приведенные в части 2 Приложения 1 и 2 к указанному приказу Минфина РФ и необходимые для проведения оценки качества управления региональными и местными бюджетами. Указанные параметры могут быть использованы для разработки собственных методических материалов по оценке качества управления бюджетом субъекта. Однако, необходимо отметить, что использование указанных параметров целесообразно при необходимости проведения оценки эффективности расходов и качества управления бюджетом в целом. При этом, они едва ли смогут объективно отразить ситуацию при оценке конкретных главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС).

Из документов федерального уровня, затрагивающих в той или иной степени вопросы повышения эффективности бюджетных расходов, необходимо отметить следующие акты:

распоряжение Правительства РФ от 21.11.2003 г. № 1688-р 14 , утвердившее план мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 гг. Одним из мероприятий, включенным в указанный план является разработка и использование методов, направленных на повышение результативности расходов федерального бюджета;

приказ Минфина РФ от 19.12.2003 г. № 399 15 (ред. от 24.02.2005), утвердивший Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора. Мониторинг бюджетного сектора проводится в соответствии с утвержденными данным приказом формами мониторинга главными распорядителями средств федерального бюджета и распространяется на всех распорядителей и получателей средств федерального бюджета соответствующего главного распорядителя средств.

постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 16 (ред. от 23.12.2004), одобрившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ.

Кратко остановимся на основных принципах реформирования бюджетного процесса.

Во-первых, основные принципы реформирования бюджетного процесса относятся ко всем уровням бюджетной системы. Во-вторых, органам государственной власти и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. И, в третьих, в чем уже содержательно заключается идея реформы - т.е. что должно быть заложено в соответствующие планы ее реализации для любого уровня бюджета - в смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. Эта цель может быть достигнута путем:

повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

установления четких среднесрочных ориентиров.

Основными направлениями реформирования бюджетного процесса являются:

реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств. Важно отметить, что состав бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств, порядок и методика определения их объемов должны быть установлены органами исполнительной власти соответствующего уровня;

совершенствование среднесрочного планирования;

развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает:

наличие «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;

поэтапный переход от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты;

прямая взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Основное нововведение Концепции - среднесрочное финансовое планирование - это переход от фактического планирования от года к году к планированию на среднесрочную перспективу, и скользящей корректировке будущих периодов (рисунок 8). Важно то, что в новой системе среднесрочный финансовый план утверждается - причем в перспективе - законодательно.

Существующий порядок				Нововведения БОР
Определение общей суммы расходов осуществляется на следующий финансовый год				- Переход к многолетнему (среднесрочному) планированию; - Последовательная («скользящая») корректировка будущих периодов
		Бюджет				Бюджет	план
	Бюджет				Бюджет	план
Бюджет				Бюджет	план

Рисунок 8

Концепция реформирования бюджетного процесса РФ декларирует следующие пути внедрения элементов БОР:

предоставление ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлениях деятельности;

совершенствование методологии разработки и реализации целевых программ (федеральных, региональных, муниципальных);

введение в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

конкурентное распределение части бюджета «принимаемых обязательств» по результатам бюджетных программ;

расширение полномочий администраторов бюджетных программ.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что действующее в настоящее время российское законодательство, в той или иной мере регулирующее бюджетные правоотношения, не ориентирует участников бюджетного процесса на использование методов БОР в целях повышения эффективности государственных расходов.

В целом, анализ положений БК РФ относительно расходной части бюджетов всех уровней, позволяет сделать вывод о том, что его нормы хотя и закрепляют необходимость эффективного расходования бюджетных средств, но при этом не ориентируют правоприменителей на использование систем планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов.

В нормативных правовых актах федерального уровня не закреплен перечень аналитических индикаторов, позволяющих оценить эффективность бюджетных расходов. Кроме того, большинство нормативных правовых актов, связанных с эффективностью использования бюджетных средств, носят рамочный характер и нуждаются в проведении большой организационно-технической работы по реализации их норм.

Системная работа по внедрению программно-целевого бюджетирования должна вестись одновременно по двум направлениям. Во-первых, необходимо разработать программу перехода государственного управления к управлению по результатам (целям) и, во-вторых, привести в соответствие с новым типом управления бюджетный процесс, В рамках второй задачи предстоит привести в соответствие действующее бюджетное законодательство с практикой программно-целевого бюджетирования.